教育用地

教育用地是指大專院校、中等專業學校、職業學校、干校、黨校,中小學校、幼兒園、托兒所、業余進修院(校)、工讀學校等用地。

    1 ? 教育用地

    教育用地是指大專院校、中等專業學校、職業學校、干校、黨校,中小學校、幼兒園、托兒所、業余進修院(校)、工讀學校等用地。

    針對近來媒體高度關注的某些高校采取所謂的“土地置換”方式“賣地還債”的問題,近日,國土資源部有關負責人在接受記者采訪時明確指出,高校用地為教育用地,屬國有劃撥土地,按照現行法律規定,劃撥土地轉讓或改變用途必須經依法標準,土地出讓收入實行收支兩條線管理,高校不得擅自轉讓國有劃撥土地,用所獲收益抵償債務。

    這位負責人指出,近年來,隨著高校擴招和高校資源的整合,高校的基礎設施建設不斷加強,用地規模也不斷擴大。同時,部分高校在這一過程中產生了不少債務。為了解決債務問題,一些高校打起了“土地”的主意,打算通過轉讓原劃撥土地,獲得土地收益用于償還債務。對這一做法,國土資源部高度關注,高度警惕,一經發現,堅決制止。

    他指出,對于高校用地,現行的土地管理法律法規有著十分明確的規定。高校用地為教育用地,屬國有劃撥土地,劃撥土地轉讓或改變用途,必須依法報有批準權的人民政府批準。使用劃撥土地的高校不得私自轉讓。對于一些高校因歷史原因形成的空余土地或低效利用土地,按照法律規定,要開發利用這類土地,必須符合所在地土地利用總體規劃和城市總體規劃的要求。而且,規劃確定可以改變用途用于經營性開發的土地,也應嚴格按照國家有關法律法規及國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規范性文件,采取招標、拍賣、掛牌的方式處置。按照規定,地方政府在處置這類土地時,應給予校方相應的補償。

    這位負責人強調,根據國務院辦公廳2006年下發的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》和財政部等三部門下發的《國有土地使用權收支管理辦法》等文件精神,土地出讓收支全額納入地方基金管理,收入全部繳入地方國庫,支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中安排,實行“收支兩條線”。

    土地出讓收入絕不允許單位擅自處置,所謂“賣地抵債”的說法是不能成立的。這位負責人還告訴記者,針對個別高校因為債務引發的用地問題,國土資源部已引起高度重視。國土資源部已組織專門人員赴有關大學進行了實地調研。為防范一些高校在所謂的“以地還債”過程中出現違規情況,國土資源部近期擬致函有關省市國土資源管理部門,要求進一步加強和規范高等學校用地管理。 這位負責人表示,今后國土資源部將嚴格控制高等院校的新增建設用地。對于實際生均用地面積已超過國家現行規定的生均用地標準的高校,要求其今后的發展用地應主要通過調整現有建設用地布局、盤活存量土地的方式來解決,暫不得供應新增建設用地。對于一些高校已供應尚未開發的土地,要求按照閑置地處置的有關規定予以處置,該收回的堅決收回,并盡快重新安排使用,促進節約集約用地。

    2 ? 教育用地政策

    摘要:本文分別從政策理論和方法實務角度,回顧了教育用地在土地分類中的歷史地位,介紹了教育產業在各部門的建設指標和用地需求,說明了教育用地的供地政策和稅收優惠,從解決教育用地實務疑難問題入手,闡述了作者對土地估價規程中各種方法應用于教育用地評估的適用性和實務疑難解決辦法,最后提出在大數據環境下,如何破解特殊用地評估難題的思考。

    2.1 ? 前言

    1986年4月我國頒布了《義務教育法》。這是我國首次把免費的義務教育用法律的形式固定下來。陸續頒布施行的《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等等均對教育發展起到了積極推進作用,為實施科教興國戰略,促進社會主義物質文明和精神文明建設保駕護航。

    當前在積極推進城市化進程中,涉及許多老舊校舍的拆遷與征收。同時我國人口結構的老齡化現象嚴重,青年一代中迫于經濟壓力,出現少子化、丁克家庭等新問題,部分地區學校由于生源不足,出現合并或者轉產,需要對不動產市場價值作價評估。集體土地入市后,進城務工人員的子女教育,也需要政府出讓土地的地價評估。這些問題均對教育用地的供地政策與評估方法提出嚴峻挑戰,筆者嘗試從供地政策和評估方法兩方面,破解教育用地的估價實務難點。

    2.2 ? 教育用地的定義及教育產業分類

    (一)土地分類中的教育用地定義及解釋
    我國城市規劃部門在“七五”期間即對城市用地分類標準進行了大量的研究工作,編制了《城市用地分類與標準》規范,并于1990年7月2日發布《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137-90,建設部(90)建標字第322號)。其中C6公共設施用地大類下列示有教育科研設計用地、高等學校用地、中等專業學校用地、成人與業余學校用地、特殊學校用地以及科研設計用地等,同時對服務于居民小區的如托兒所、幼兒園、小學、中學等教育用地,劃歸R居住用地大類下。

    隨著改革開放和社會經濟水平的提高,國家標準化管理委員會于2007年8月10日發布了《土地利用現狀分類》(GBT21010-2007),其中在08公共管理與公共服務用地下列示083科教用地,指用于各類教育、獨立的科研、勘測、設計、技術推廣、科普等的用地。

    由于科技的發展與社會的進步,中國城市規劃設計研究院會同上海同濟城市規劃設計研究院、北京大學城市與區域規劃系以及北京市、浙江省、遼寧、四川省等省市城鄉規劃設計研究院等單位,共同起草并修訂了《城市用地分類與規劃建設用地標準》,于2010年12月24日以“住建部第880號公告”的形式發布,并于2012年1月1日正式施行。其中教育科研用地歸屬于公共管理與公共服務用地大類下,具體包括高等院校用地、中等專業學校用地、中小學用地、特殊教育用地以及科研用地;另外在居住用地大類下,各級居住用地均不包括中小學用地。

    (二)目前各類教育產業業態
    根據教育對象的不同,教育產業科分為胎教、幼兒教育、初等教育、中等及高等教育、研究生教育、職業教育、特殊教育等不同類型,各種教育類型均有相應的部門、省市法規等規定其用地規模及建筑類型要求。

    根據教育手段的不同,還可分為遠程教育、函授教育、全日制教育等不同類別,個別類別均可依托有條件的不動產進行教育事業的運營。2014年,國務院取消和下放“利用互聯網實施遠程高等學歷教育的教育網校審批”,這是自1999年我國開展現代遠程教育試點15年來,政府層面對如何發展遠程教育的一次重大政策調整。

    2.3 ? 用地需求、供地政策及稅收優惠

    (一)教育部門用地政策
    根據《教育部關于印發<普通高等學校基本辦學條件指標(試行)>的通知》(教發[2004]2號,2004年2月6日)中相關規定,綜合類、工、農、林、醫學院校及體育、藝術類院校等普通高等學校,生均占地面積在54平方米至88平米。同年8月22日,教育部辦公廳印發《普通高等學校體育場館設施、器材配備目錄的通知》(教體藝廳[2004] 6 號),其中對普通高等學校體育場地基本要求進行了具體規定,如田徑場地基本要求為400米跑道標準田徑場占地面積為172.60米×91.52米=15796平方米,籃球場地基本要求為場地凈面積為28米×15米=420平方米,場地占地面積為32米×19米=608平方米。

    而后教育部于2006年9月28日印發《普通本科學校設置暫行規定》(教發[2006]18號),其中首先劃分了學院與大學的區別:稱為學院的,全日制在校生規模應在5000人以上;稱為大學的,全日制在校生規模應在8000人以上,在校研究生數不低于全日制在校生總數的5%。然后該通知對于基礎建設有如下標準:普通本科學校生均占地面積應達到60平方米以上;學院建校初期的校園占地面積應達到500畝以上。普通本科學校的生均校舍建筑面積應達到30平方米以上;稱為學院的學校,建校初期其總建筑面積應不低于15萬平方米;普通本科學校的生均教學科研行政用房面積,理、工、農、醫類應不低于20萬平方米,人文、社科、管理類應不低于15萬平方米,體育、藝術類應不低于30萬平方米。

    (二)土地部門供地政策
    2012年6月18日,教育部發布《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》(教發〔2012〕10號),此后各地陸續出臺相關規定,對本轄區的教育用地的供地政策提出各種優惠條件。如義烏市陸續出臺《關于促進民辦教育健康發展的實施意見》(義政發〔2013〕90號)、《民辦學校項目招選辦法》(義政辦發〔2014〕655號)以及《落實民辦學校土地優惠政策實施辦法》(義政辦發(2014)65號),指出國土部門每年在安排教育用地指標時,要統籌安排民辦學校建設用地,重點保障引進的優質民辦教育用地需求;學校所需用地鼓勵通過有償方式獲得,也可以通過行政劃撥方式供給。東莞市出臺了《關于進一步扶持民辦教育發展的若干意見》,民辦學校在建設用地、減免稅費、水電雜費方面將享受與公辦學校同等的待遇;新建、擴建民辦學校必須符合土地利用總體規劃和城鎮規劃,其用地可按照公益事業優先安排,按公共設施辦理用地手續,以協議出讓供地,教育用地不得用于其他用途。

    (三)稅收優惠
    教育事業事關國家法制基礎及社會穩定,我國在教育事業上一直施行多種措施減免稅費。如2005年8月20日以第488號國務院令頒布施行的《國務院關于修改〈征收教育費附加的暫行規定〉的決定》,以及2013年6月29日以第五號主席令頒布修改施行的《民辦教育促進法》等法規規定,對于符合稅收優惠的民辦學校,可依法向稅務機關申請享受營業稅、企業所得稅等稅收減免;民辦學校的供電、供水、供氣、排污、通訊等享受與公辦學校同等待遇;屬于《耕地占用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例實施細則》規定范圍內的學校、幼兒園免交耕地占用稅。蘇州市政府第35次常務會議審議通過的《關于加快全市民辦教育發展意見》,也明確提出非營利性民辦學校享受公辦學校同等的稅收優惠政策,其符合條件的收入免征營業稅和企業所得稅,其名下自用的土地、房屋免征城鎮土地使用稅和房產稅,符合條件的民辦學校承受土地、房屋權屬用于教學的免征契稅。

    2.4 ? 教育用地的評估方法

    由于教育用地歸屬于公共管理與公共服務用地大類下,《城鎮土地估價規程》(GB/T18508-2014)中關于該大類用地的影響因素說明為參照商服用地影響因素分析,并說明除遵循一般估價原則外,還應考慮“發現并模擬市場價格的原則”、“區分市場定價與政策優惠的原則”以及“區分效用為主兼顧用途差異的原則”。在方法選用上,規程說明“宜選市場比較法”、“酌情選用成本逼近法與公示地價系數”以及“慎用收益還原法與剩余法”。筆者分別說明各方法的適用性與實務操作的疑難解決辦法。

    (一)公示地價系數修正法
    根據北京2014版基準地價,科教用地屬于辦公用地類別的二級分類,用途修正系數為0.9,而根據各級別平均熟地價測算,辦公地價相當于商業地價的97%-99%,也即是科教用地地價相當于商業地價的0.89左右。

    根據上海2013版基準地價,文體、教育用地可參照辦公用途地價修正,用途修正系數為0.8且不得低于同級別辦公基準地價的60%,而根據上海基準地價表,辦公用地在一二級之內相當于商業地價的62%-67%,但是在其他級別均超過商業基準地價,故無法簡單得出教育用地相當于商業地價的百分比或用途修正系數。

    根據錦州市基準地價修正體系(錦政辦發(2013)23號),科教用地分為兩類,公益性質參照住宅用地,非公益性質參照商業用地。根據佛山市南海區基準地價(南府(2012)3號),科教用地適用基準地價類型為住宅用地。根據海口市基準地價(海府(2014)20號),科教用地使用工況倉儲用地地價類型,用途修正系數分為政府投資的用途修正系數為110%、非政府投資的用途修正系數為125%。根據廈門基準地價(廈府(2014)164號),教育用地分為盈利性與非盈利性,非盈利性教育用地的供地方式為行政劃撥,利性教育用地的出讓價格按照不低于同級別商服用地基準地價的50%進行評估確定。根據武漢武漢基準地價(武政(2015)49號),科教用地參照商務辦公用地地價,修正系數為0.6。

    綜上所述,可以看出各地基準地價編制機構,對于教育用地到底歸類于哪種用地并沒有一個全國統一的標準。這一方面是囿于土地用途分類的“商住工”三大類的理論局限性,客觀上,也受限于搜集教育用地經濟資料來源稀少、編制單獨類別基準地價性價比低等現實困難。筆者認為,可從教育用地的地價影響因素著手,既需考慮區域內小區集聚程度、人口數量與家庭規模、道路通達度、環境影響等一般影響因素,也需考慮未來城市規劃與布局、不同類別用地配比平衡、城市招商引資及城鎮化影響下的人口政策等非實體因素影響,綜合參考當地住宅用地或者商業用地基準地價,并進行二級用途修正。

    (二)市場比較法
    查詢中國國土資源部以及土地市場網的土地交易結果公告,教育用地多為劃撥供地方式,部分區縣有極少出讓案例,出讓年限均參考綜合用地,設定為50年,價格起伏波動較大,邊遠山區地價僅為當地征遷價格或工業最低出讓價,廣州、深圳等沿海經濟發達、人口稠密地區,地價又接近商業地價水平。筆者分析后認為,部分教育用地除滿足區域內適齡人口的基礎教育需求,還承擔著進城務工人員子女的教育需要,在市場化管理的運營理念下,諸如擇校費、贊助費等巧立名目的非教育性收入已經占據教育產業的大頭,故在市場比較法案例極其稀少的地區,可酌情選用其他方法測算教育用地地價。

    (三)收益還原法與剩余法
    從剩余法或者收益還原法的理論基礎來說,用預期收益或者現實資產價值,扣減房屋成本或物業運營成本、經營者合理利潤即為土地價值。但是根據資源配置原理,土地在開發建設過程中有利潤,房屋在工程造價及物業運營中也有利潤,教育產業經營者的勞動力、智慧貢獻及社會關系資源也會產生價值,這才是不動產價值的有機組成部分,單純的扣減各項支出或費用,并一定適用全資源整合狀態下的不動產價值。

    從估價技術報告和操作實務來看,多數機構能夠按照預期收益原則,搜集同一供需圈內不同規模、檔次的各種教育類不動產的運營收入、運營成本以及合理運營利潤來測算。但由于教育用地屬于特殊用地,在按照盈利性產業測算經濟效益的同時,也要考慮其承擔的社會效益,適當壓低其土地取得成本,以便土地管理部門進行招標、拍賣、掛牌或者協議出讓時,能夠有足夠的價格吸引力和競爭力,為區域內吸引其他投資產生光暈效應。

    (四)成本逼近法
    根據規程內容,成本逼近法適用新開發土地或者土地市場欠發育、少有交易的地區或類型的土地價格評估,教育用地即符合“少有交易的類型”。但由于教育用地一般需要建設在人口稠密地區,以保證人口數量、家庭規模和生源等必備條件,故成本逼近法的測算結果無法滿足出讓方要求或征遷時產權所有人的權益。并且由于城市建設的效用外溢影響,單純的依靠農業征地或者取得費用來測算城市建成區內的熟地價格,也并非理想的解決手段。筆者認為,成本逼近法在測算教育用地的實務中,務必嚴格按照各項法規操作,積極搜尋當地教育部門的各項法規及政府招商引資政策,綜合國土管理部門的優惠條件,模擬教育產業的開發過程,滿足規程要求的“發現并模擬市場價格的原則”和“區分市場定價與政策優惠的原則”,以達到滿足規程要求和規避執業風險的目的。

    3 ? 教育用地轉商業用地

    國有土地使用權取得中,經常有些單位和個人弄不清綜合用地的概念,錯誤的認為“綜合用地”就是可以用做任何用途的國有土地,即可作為商業用地,也可以作為工業、倉儲用地或者是居民住宅用地。這種把“綜合用地”當做“萬能土地”來理解的認識是錯誤的。把綜合用地當做商業用地使用和進行轉讓也是不當的,面臨著法律風險。

    綜合用地是指同宗地分別由不同用途土地所構成的土地。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條,我國國有土地出讓的用途包括商業和綜合用地,其中商業用地出讓最高年限四十年、綜合用地出讓最高年限五十年。因此,商業用地與綜合用地是兩種不同用途,其取得方式及地價等是不相同的。在土地轉讓中,受讓人除了要查驗轉讓方的《國有土地使用證》,檢查其上載明的土地用途外,還要請轉讓方提供土地出讓或轉讓時簽訂的《土地使用權出讓合同》以兩相核對,查清規定的土地用途,避免用購買商業用途土地的價格只買到綜合用地而造成損失。

    在目標宗地,當前用途明確為綜合,而受讓人擬得到商業用地的情況下,如何變性?依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條,土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的,應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準,依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同,調整土地使用權出讓金,并辦理登記。本條規定明確了變更土地用途的報批程序,且可能涉及土地使用權出讓金增加,受讓人應向當地政府及相關管理部門咨詢如何辦理變更手續。

    如不將原綜合用途土地變性為商業用地而用作商業目的使用的風險?一是存在著被認定擅自改變土地用途、非法占用土地處以罰款或收回土地的風險;二是存在被責令按商業用途補交土地出讓金使受讓人增加投入的風險;三是在將來可能發生的轉讓或被拆遷補償情況下土地因用途為綜合被評估較低價值的風險。出于降低收購風險的需要,建議由轉讓人依法將綜合用途的宗地經重新出讓變更為商業用途后,受讓人再購買該宗地(可先簽訂合同約定明確,土地變性作為支付轉讓金的條件進行設置)。

    綜上所述,土地用途是國有土地使用權中相當重要的因素,切不可忽視,建議購置此類資產時聘請律師全程把關,杜絕法律風險。

    4 ? 教育用地年限

    50年,但是如果學校能繼續發展可以申請延長期限。根據國務院1990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定:

    土地使用權出讓最高年限按下列用途確定:
    (一)居住用地70年;
    (二)工業用地50年;
    (三)教育、科技、文化、衛生、體育用地50年;
    (四)商業、旅游、娛樂用地40年;
    (五)綜合或其他用地50年;結合以上案例,由于開發商根據土地出讓合同所取得的土地使用年限為40年。
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